Article paru dans les ASH le 23 septembre 2025
Un rapport paru le 18 septembre établit une série de préconisations pour renforcer la place de l’ESS, alors que la France doit présenter à l’Europe sa future stratégie décennale fin 2025. Pour l’Udes, l’union des employeurs de ce secteur sous-estimé, le travail des magistrats va dans le bon sens, même s’il subsiste quelques angles morts.
« Du progrès, mais doit mieux faire ». C’est, en substance, la conclusion du rapport sur l’économie sociale et solidaire (ESS) que la Cour des comptes a présenté le 18 septembre dernier après une enquête menée auprès de 450 entreprises du secteur. Un peu mois de onze ans après la loi Hamon du 31 juillet 2014 définissant son périmètre et alors que la France s’apprête à accueillir, fin octobre, le Forum mondial de l’économie sociale et solidaire à Bordeaux, l’ESS ne semble pas encore avoir trouvé sa place dans l’écosystème économique.
Un délégué interministériel pour l’ESS
Sur le plan quantitatif, les chiffres sont là. Présente dans de nombreux domaines (habitat, santé, action sociale, sport, culture…), l’économie sociale et solidaire pesait, en 2023, quelque 13,7 % de l’emploi privé en France. Pourtant, elle peine encore à être correctement identifiée, notamment à cause de la nature disparate de ses structures employeuses, éclatées entre associations, fondations et mutuelles. Mais aussi parce que depuis 2019 et la loi Pacte, les entreprises dites « à mission » – c’est-à-dire dotées d’une structure capitalistique, mais d’un objectif social, environnemental ou sociétal – sont venues ajouter à la confusion.
Difficile dans ces conditions de réaliser un scope de l’ESS, d’autant que sa représentation politique est fluctuante, partagée entre un ministère délégué rattaché à Bercy (accolé aux portefeuilles du Commerce, du Tourisme et des PME) et un délégué ministériel, actuellement Maxime Baduel. Son périmètre d’action demeure limité dans le champ du ministère de l’Economie et des Finances, sans, par exemple, s’étendre à ceux du Travail, des Solidarités ou de la Santé. Transformer cette délégation ministérielle en délégation interministérielle « dès 2026 » constitue d’ailleurs l’une des recommandations des magistrats de la Cour, afin d’améliorer la visibilité de l’économie sociale et solidaire.
Mesurer le poids et l’impact social
Si l’ESS peine à faire son trou dans le paysage économique, c’est aussi par manque de stratégie d’ensemble et de suivi statistique régulier de ses activités permettant de mesurer son poids dans le PIB français. En 2024, l’Udes, l’organisation des employeurs du secteur, avait d’ailleurs réclamé, sans l’obtenir, la publication d’un « orange budgétaire » spécifique à l’ESS en amont de l’élaboration du projet de loi de finances pour l’année suivante. Or, indirectement, la Cour reprend à son compte cette préconisation en demandant à son tour l’établissement de référentiels statistiques communs, dépassant le cadre strict de la comptabilité nationale, pour disposer non seulement d’une mesure du poids économique de l’ESS dans le pays, mais aussi de son impact social.
En lieu et place d’une stratégie globale de l’ESS, c’est surtout le décompte des flux de financements de celle-ci par les pouvoirs publics (Etat et collectivités territoriales) qui fait office de boussole. En 2024, les structures de l’économie sociale et solidaire avaient ainsi reçu 16 milliards de la part de l’Etat (et 6,7 milliards des collectivités l’année précédente), soit une hausse des dotations publiques de 23 % entre 2018 et 2024. Sur le papier, l’augmentation en six ans paraît remarquable. David Cluzeau, président de l’Udes, tempère cependant : « Corrigée de l’inflation, la hausse réelle n’est que de 4,7 % et elle provient surtout de dépenses sociales obligatoires (hébergement d’urgence, protection des majeurs, intégration…), et non d’une volonté politique de renforcer l’ESS. »
Un meilleur accès aux fonds publics et privés
Pour la Cour des comptes, le renforcement de l’ESS passe aussi par une meilleure coordination de l’action de l’Etat et des collectivités en direction du secteur associatif qui, pour l’essentiel, réalise de missions relevant du service public. Comment ? En interconnectant, dès 2027, les diverses plateformes de demande de subventions ou de réponses aux appels d’offres publics afin de mieux coordonner la stratégie globale des acteurs de l’ESS, mais aussi de mieux coconstruire une politique de soutien au sein d’une instance où siégeraient représentants du secteur, de l’Etat et des collectivités.
Ce soutien, justement, est jugé insuffisant par les magistrats de la rue Cambon. Actuellement, l’appui direct de l’Etat à l’ESS se monte à 20 milliards d’euros et ne permet pas de favoriser l’innovation sociale au sein du secteur. Or, si les investisseurs peuvent aujourd’hui solliciter les dispositifs de droit commun pour trouver les fonds nécessaires à leur développement, ceux-ci ne sont la plupart du temps affectés qu’aux projets les plus rentables. BpiFrance, pour sa part, refuse encore de comptabiliser les titres participatifs et associatifs en tant que fonds propres. Une réticence que la Cour des comptes propose de lever dès 2026 afin qu’associations et coopératives puissent enfin en bénéficier.
L’investissement privé, particulièrement au travers des livrets de développement durable et solidaire des Français, constitue également une source de croissance pour l’ESS. Ce nouveau fléchage de fonds privés a d’ores et déjà permis, depuis 2019, de doubler l’encours d’épargne solidaire. Les magistrats recommandent de poursuivre le mouvement, notamment en encourageant les acteurs bancaires à communiquer sur l’existence de ces fonds solidaires auprès de leurs clients pour inciter les détenteurs de livres d’assurance vie à y investir.
Angles morts
D’ici la fin de l’année, la France devra présenter sa feuille de route 2025-2035 sur le développement de l’ESS à la Commission européenne. Pour David Cluzeau, ce rapport de la Cour des cvomptes « va dans le bon sens », mais il souffre, à l’en croire, de trois angles morts. Primo, l’insuffisance de la commande publique en direction des entreprises de l’ESS. Secundo, la taxe sur les salaires à laquelle sont soumis les employeurs privés non lucratifs qui freinent leur croissance. « C’est un impôt de production, injuste et archaïque, pénalisant pour les employeurs de l’ESS. Sa réforme est indispensable si l’on veut renforcer l’emploi social et non le taxer », estime-t-il. Enfin, tertio, l’absence de données chiffrées sur le poids du secteur. Un manque que le futur compte satellite de l’ESS coréalisé par l’Insee et Eurostat, attendu pour la fin 2027, devrait combler.
Même si à l’heure actuelle, l’institut de statistiques fait le constat d’un certain déficit de données pour obtenir un panorama complet. Particulièrement du côté des fondations, des coopératives bancaires et des mutuelles…
Benjamin D’ALGUERRE
